在振興粵東西北的三大“抓手”中，交通基礎設施位居首位。未來幾年，作為粵東西北交通大動脈的高速公路、高速鐵路建設即將掀起一個前所未有的高潮，可是在這股熱潮背后，擔負著粵東西北交通經絡作用的國省道普通公路，卻面臨著一場養護危機。在現行資金分配體系下，粵東西北普通公路每公里的平均養護資金不到珠三角地區的1/3，發達地區和欠發達地區之間的最大差距竟然高達十二倍。養路工人待遇偏低、國省道年久失修，在粵東西北早已不是個別現象，并有蔓延之勢。如何改革普通公路建設養護體系，避免粵東西北交通“動脈通而經絡斷”，成為廣東必須解答的課題。

　　省道建成17年無錢大修

　　建成于1996年的省道290線，迄今為止沒有進行過全路段的大中修，由于雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑

　　7月的湛江，雷陣雨說來就來。伍進祥站在道班組休息室外的走廊上，屋檐淌下的雨水如同珠簾一般在他面前垂下。“等雨小一點，馬上就得上路去排水。”伍進祥對記者說。

　　今年53歲的伍進祥，干養路工已經整整20年。他所在的洋青養護站芝蘭組，擔負著290省道大約10公里路段的日常養護職責。伍進祥和工友們每天早上7時30分上班，下午6時30分下班，除了午間休息，需要在道路上工作8個小時。道路保潔、修補小坑、清理排水溝都是他們的分內之事。“每年夏天，都是工作最不好干的時候。”伍進祥說，晴天日頭太毒，曬得人頭昏眼花；雨天就得防雷，提心吊膽。尤其是290省道路況不好，一下大雨到處都是水坑、水洼，雨一停就得想辦法把水排走。

　　全長76.4公里的省道290線，是湛江市遂溪縣境內的一條主要通道，途經洋青、界炮、楊柑、北坡、河頭5個鎮。說起這條路，湛江市公路管理局遂溪分局局長龐廣瑞也是連連搖頭。龐廣瑞說，這條省道建成于1996年，迄今為止沒有進行過全路段的大中修。由于年代久遠、雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑，過往車輛只能蹣跚蠕動、左右顛簸，當地媒體也曾對此做過多次報道。去年，遂溪分局花了300萬元，對其中破損最嚴重的約20公里路段進行了一次小修，“當時縣財政出了60多萬元，剩下的都是我們自籌。”龐廣瑞說，“按路況，290省道確實應該大修，但我們實在是拿不出錢來。”

　　龐廣瑞介紹說，目前遂溪分局的行政辦公經費和道路養護經費均來自于湛江市公路局的撥款。湛江市公路局每年大約給遂溪分局1400萬元，遂溪分局全局有400人，僅職工工資福利支出一年就要1315萬元。即便如此，扣除社保、醫保、公積金后，一線養路工人拿到手的工資也不多，最低的一個月只有1300元。

　　“工資太少，年輕人都不愿來干。”伍進祥也告訴記者，自己在2000年時月工資就已達到1500元，但此后十多年都沒有什么提高，如今一個月也就能拿到1700元。“現在物價那么高，這點錢生活很困難，幸好這個月又漲了工資。”

　　伍進祥口中的“漲工資”，指的是湛江市從今年開始在市直及事業單位實施的績效工資制度。根據這一制度，伍進祥今后每個月可以多拿到500元。然而這件讓養路工人感到開心的喜事，卻成了龐廣瑞的心頭病。

　　“我算了一下，實施績效工資，分局一年需要多支出兩三百萬元，這筆錢怎么籌措也沒個明確說法。”龐廣瑞對記者抱怨說，“現在市局是每個月撥款給我們，這個月有錢發績效，下個月還很難說。”

　　比龐廣瑞壓力更大的是湛江市公路管理局局長謝靈運。根據測算，湛江市公路局今年因實施績效工資需要增加費用3690萬元，起碼有八成經費沒有著落。該局今年計劃的道路大修、改建等項目需要配套資金1.57億元，這筆巨款更不知該從何而來。

　　養路經費8年未見大增長

　　從2006年開始，廣東宣布以各地2005年的養路費征收情況為基數計算切塊包干經費，5年不作調整，2009年起僅僅微增8%到10%

　　矗立在湛江市赤坎區康順路上的湛江公路大廈是湛江市公路管理局的辦公地點，也曾是一棟在湛江市區小有名氣的高樓。不過該局財審科有關負責人卻告訴記者，這棟大樓其實已經抵押出去借錢了。

　　據介紹，湛江市公路管理局負責管理與養護的公路里程全長約1400公里，主體為國道、省道和縣道。近年來，為保障公路暢通，湛江公路局共完成了420多公里公路新改建、路面大修以及15座危橋的改造等工程項目，為此投入了大筆資金，也欠下了大筆債務。到2012年底，湛江市公路局共負債6.6億元。

　　與此同時，人員工資福利等行政開支也在快速增長。“現在省財政每年撥給我們的切塊包干經費大約是1.4億元，一大半我們都要拿去‘養人’。”謝靈運說，“即使‘養人’，其實也是低水平的。”

　　在謝靈運看來，出現這種局面的主要原因在于當前各地切塊包干經費體制的不合理。

　　所謂切塊包干，指的是在“養路費”時代，省財政每年將各市征收的養路費按照一定比例返還給各市公路管理局。本來切塊包干經費每年會根據各地上一年養路費的實收金額做一次調整。但從2006年開始，廣東宣布實施5年不變政策，也就是以各地2005年的養路費征收情況為基數計算切塊包干經費，5年不作調整。

　　“2005年后，湛江的汽車保有量每年都在大幅增長，但是切塊包干經費卻沒有變化。”謝靈運說，以2008年為例，當年湛江征收養路費達到2.7億元，比2005年增加了8000多萬元，但省財政返還的切塊包干經費卻只有1.1億元。

　　2009年國家實施費改稅之后，切塊包干的資金來源變為中央財政從燃油稅中返還給省財政的部分。此后廣東省雖然對各地切塊包干基數做了調整，但增幅只有8%到10%。

　　記者在采訪中了解到，公路養護經費捉襟見肘的并非只有湛江一地。在粵東西北地區，由于當初經濟不發達，車輛保有量少，征收的養路費金額自然也不多。雖然當時省財政在返還比例上對于貧困地區有一定傾斜，但粵東西北各地切塊包干經費總體偏低。加上2005年后實施切塊包干5年不變，粵東西北不少地區都出現了公路養護經費嚴重不足的情況。與湛江千里之隔的汕頭就是一例。

　　汕頭市公路管理局養護科科長鐘偉杰告訴記者，從2005年到2012年，汕頭汽車保有量從8萬輛增加到接近30萬輛，但公路養護切塊包干經費一直維持在8000萬元到9000萬元的水平，既跟不上車輛增長幅度，也跟不上物價上漲幅度。除去員工辦公支出，剩下的錢只能維持日常小修保養。該局總工程師郭史則表示，由于汕頭公路局管理范圍曾經覆蓋整個汕潮揭地區，職工人數較多，人員費用擠占了大部分切塊經費。按照廣東省財政廳、交通廳2003年頒布的《廣東省汽車養路費地方切塊資金管理暫行辦法》，各市公路局的人員經費和公用經費最高不能超過切塊包干經費的20%，但汕頭公路局實際上恰恰相反，大約有八成經費都得拿來“養人”。“現在的政策就是逼著我們違反規定嘛。”郭史說。

　　粵東西北“路長錢少工人老”

　　普通公路里程更長、使用率也更高的粵東西北地區，切塊資金卻遠低于珠三角，韶關、梅州和深圳相比，2011年每公里養護費差了11.8倍

　　在謝靈運、郭史等人看來，現行的切塊包干體制，不僅導致了粵東西北地區公路養護經費絕對值偏低，更造成了省內發達地區與欠發達地區公路養護資金分配的失衡。

　　謝靈運告訴記者，由于當年養路費實收金額不高，湛江的切塊包干基數只有廣州的1/4、深圳的1/3。但湛江管養的公路里程是廣州的1.5倍、深圳的8.5倍。

　　謝靈運的說法，得到了廣東省公路管理局的證實。根據省公路局的統計，2011年廣東全省21個地級市共獲得公路養護切塊包干資金42.8億元，其中珠三角發達地區（按公路部門計算口徑，珠三角包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門7市，不包括肇慶、惠州）分得22.6億元，占總切塊的52.8%，粵東西北地區（其余14市）切塊資金20.2億元，占總切塊的47.2%。而從養護里程看，珠三角的養護里程是4073公里，粵東西北地區則高達12863公里，以此計算，珠三角普通公路每公里年平均養護資金有55.5萬元，而粵東西北只有15.7萬元。其中珠三角金額最高的深圳，每公里養護費達到123.7萬元，粵東西北地區最低的韶關和梅州只有10.45萬元，二者相差11.8倍。

　　廣東省公路管理局有關負責人對記者表示，在2008年費改稅之前，各地級市公路管理部門除了切塊包干資金外，還有一部分政府還貸公路提取維修費用和養路費超收分成。但隨著費改稅的完成以及政府還貸二級公路逐步取消收費，這部分經費來源已不再存在。與此同時，職工工資和道路建設成本仍在不斷上漲。

　　該負責人表示，在珠三角發達地區，地方財政還有能力對道路養護給予一定補助，但在粵東西北欠發達地區，地方財政資金很少能用來支持普通國省道的養護。現行體制帶來的不利影響，近年來在粵東西北地區日益凸顯。

　　由省公路局提供的一份材料顯示，進入“十二五”以來，廣東經濟欠發達地區普通國省道養護面臨著嚴峻挑戰，切塊資金僅能維持職工工資、辦公經費和公路日常性保潔，無力支撐大中修工程。根據2012年公路路況檢測，廣東國省道優良路率僅為68.2%，剩下的中等和次差等路合計5488公里，絕大部分都分布在粵東西北地區。這一成績在全國普通干線公路檢查中排名第8（不含直轄市），明顯落后于其他東部省份。“若不進行政策性調整，公路通行能力和服務水平堪憂。”這份材料這樣寫道。

　　除了路況不佳以外，投入不足還導致粵東西北地區公路養護一線工人收入偏低，基層養護站年齡結構老化。在湛江遂溪縣伍進祥所在的道班組，記者發現好幾位工人都已頭發花白，他們直言，要是年輕10歲，寧愿出外打工，賺錢肯定比當養路工人多。而省公路局有關負責人則告訴記者，他在新豐縣的一次調研中發現，當地公路道班工人平均年齡已有46.5歲，5年之后會有80%的工人到退休年齡。

　　學習江蘇經驗

　　明確財政投入責任

　　建議

　　如何才能突破資金瓶頸？謝靈運、郭史等粵東西北地區的公路局負責人都認為，廣東應該建立一套以公路基本情況而非當年養路費收取金額為基礎的養護經費分配制度，按照公路等級、里程、交通流量等，計算出合理的切塊包干額度。

　　“重新計算分配比例固然不錯，但會動到珠三角各地級市的蛋糕，恐怕阻力會比較大。”省公路局有關負責人分析說，目前看來比較可行的辦法，應該是在費改稅后的增量上做文章，確立一套制度，讓增量盡量向欠發達地區傾斜。

　　該負責人介紹說，廣東經濟發達、交通流量大，費改稅之后燃油稅每年都有較大幅度的增長，而中央財政每年會將增量的一部分返還給省財政。據他掌握的信息，從2008年實施費改稅以來，這筆增量每年都有數十億元。其中只有少部分被用來提升各地的切塊包干資金，其余則被拿去支持高速公路、軌道交通、民航、水運等交通基礎設施建設。“現在這筆錢怎么用，各地切塊資金每年能增加多少，都沒有一個明確的章程。”該負責人建議，廣東省應該出臺明確的資金管理辦法，使得增量資金重點用于粵東西北地區的普通公路養護，以解燃眉之急。另外，廣東省對于粵東西北地區道路改擴建、大中修的補助標準也應有所提高，減輕地方公路局的籌款負擔。

　　不過在該負責人看來，上述辦法只是治標。要想治本，關鍵還需要理清目前廣東普通公路的管理與投資體系。

　　“要談切塊包干夠不夠用，先要看它是怎么用？”該負責人說，雖然按照規定，切塊包干經費專門用于公路及其附屬設施的養護、修理和管理，但在各地實際運作中卻承擔了不少額外的支出。

　　首先是還貸。“八五”、“九五”期間，廣東各地政府都通過借貸修建了一批普通公路。隨著二級公路收費站的取消，這筆貸款還款付息的責任落到了地方公路局的頭上。據省公路局養護處的測算，各地公路部門一年光還利息就得15億元，其中相當一部分都得占用切塊包干經費。

　　其次是公路新建及改擴建的配套資金。按照現行規定，地方新建、改擴建、大中修普通公路，都能申請省及交通部的補助，不足部分由地方配套。在實際操作中，粵東西北地方政府很少能從財政中拿錢出來修普通公路，這筆錢也得地方公路部門自行籌措。

　　再次，人員經費也是占用切塊包干的“大頭”。

　　有鑒于此，該負責人建議廣東學習江蘇經驗，一方面嚴格核定各地日常養護經費和人員基數，一方面明確省及地方政府的建設責任，從而確立較為合理的普通公路管理投資體系。

　　據介紹，江蘇省每年會根據各地級市的公路里程和等級情況，按照日常保養和小修的標準計算各地需要多少工人、多少管理人員和多少資金，按定額由省財政撥給各地，道路大中修費用則由省財政全額承擔。對于新建與改擴建工程，江蘇省財政予以最高800萬元/公里的補助，比廣東高出一倍，不足部分明確由地方政府財政配套。

　　“江蘇省公路里程是廣東的一半，其實每年分到各地的切塊包干經費只有廣東的1/5。”該負責人說，“不過江蘇這筆錢使用效率高，而且政府配套資金的責任很明確。這些經驗都值得我們學習。”

????作者： 袁丁 崔財鑫 黃學佳